Pytania o strategię polskiej polityki zagranicznej. Statycznie czy z inicjatywą? Jak we współczesnym świecie grać o wzrost naszej pozycji?

„Wczoraj odbył się polsko – niemiecko – francuski szczyt w Paryżu, który jak donoszą media poświęcony był przede wszystkim kwestii gwarancji bezpieczeństwa dla Ukrainy, czyli temu jak ma wyglądać powojenny model bezpieczeństwa i układ sił na naszym kontynencie. W związku ze spotkaniem, które miało miejsce w Pałacu Elizejskim, warto poddać analizie grę dyplomatyczno – polityczną, która toczy się w ostatnim czasie i odpowiedzieć na pytanie, co moglibyśmy jako Polska robić lepiej.

Zacznijmy od szczytu o rezultatach, o którym niewiele wiadomo, ale dziennikarze informują, że w państwach NATO już krystalizuje się wspólne podejście, choć mają też miejsce oczywiste różnice. Po pierwsze konsensus dotyczy tego, że Ukraina nie może w czasie trwania wojny zostać przyjęta do NATO. Jak powiedział w wywiadzie dla Europejskiej Prawdy Edgars Rinkeviczs - były minister spraw zagranicznych Łotwy obrany niedawno prezydentem tego kraju - przeszkodą w tym przypadku nie jest veto takich krajów jak Węgry, ale trwające dyskusje na temat charakteru gwarancji związanych z art. 5. W niemałej grupie państw członkowskich nie ukształtował się pogląd na temat tego, czy przyjęcie do Sojuszu Północnoatlantyckiego państwa walczącego, jak to ma miejsce w przypadku Ukrainy, nie oznacza automatycznego wejścia pozostałych do konfliktu. Tak długo, jak nie zostanie wypracowane wspólne stanowisko w tej sprawie, Ukraina nie stanie się członkiem NATO. Na marginesie warto podkreślić dwie kwestie. Słowa Rinkeviczsa świadczą o tym, że właśnie ustalana jest obowiązująca i nowa, wykładnia interpretacyjna art. 5. Do tej pory przyjęło się uważać, że gwarancje zawarte w zapisach tego artykułu są mocne i bezwarunkowe, nawet mimo zaciemniających tę interpretację zapisów o podejmowaniu przez każde państwo członkowskie indywidualnych decyzji i przyjściu z pomocą „w miarę możliwości”. Jeśli jednak teraz zwycięży linia interpretacyjna, która podważa dotychczasową wykładnię, co przyspieszyłoby członkostwo Kijowa, to będziemy mieć do czynienia z osłabieniem czy zniuansowaniem tej interpretacji.

Strategia pomocy

Dziennikarze „Financial Times” argumentują, że Niemcy i Stany Zjednoczone są przeciwko nie tylko szybkiemu członkostwu Ukrainy, ale nawet zastanawiają się czy potrzebne będzie zbudowanie określonych ram czasowych, w których to członkostwo miałoby się ziścić. Gdyby np. w Wilnie osiągnięto porozumienie, w świetle którego po spełnieniu enumeratywnie wyliczonych warunków w czasie np. 10 lat, automatycznie rozpocząłby się proces akcesyjny, to w gruncie rzeczy mielibyśmy do czynienia z przyjęciem Kijowa do NATO, tylko odłożonym w czasie. Politycznie byłoby to postrzegane przez Rosję w podobny sposób, co mogłoby zarówno prowadzić do eskalacji wojny lub choćby jej przedłużenia, a po drugie zmieniałoby charakter procesu akcesyjnego. Wtłoczony w ustalone dziś ramy, stał by się on elementem polityki kolektywnej, wielostronnej, pozbawiając w ten sposób największych graczy (Waszyngton, Berlin) swobody manewrowania. Takową chcą oni zachować i dlatego opowiadają się za „modelem izraelskim”, który oznacza, że państwo - biorca pomocy wojskowej i technologicznej - nie ma nawet czegoś w rodzaju umowy ramowej czy aktu stanowiącego, a kontentuje się jedynie 10-letnimi programami pomocy. W przypadku Ukrainy jej uzależnienie od wsparcia ze strony Zachodu będzie większe, co oznacza, że tego rodzaju „dźwignia” oddziaływania będzie skuteczniej wpływała na kierunki polityki zagranicznej Kijowa.

Strategia długodystansowca

Warto też zauważyć, że prezydent Macron w czasie niedawnego szczytu w Mołdawii powiedział, że wspiera otwarcie Ukrainie „drogi do członkostwa”, co oznacza, iż nie podziela stanowiska artykułowanego przez Berlin i Waszyngton. Teraz w Paryżu powiedział on też, że pomoc wojskowa dla Kijowa ma nie tylko spowodować aby Moskwa nie była w stanie „wygrać tej kampanii” ale również „powtórzyć jej w przyszłości”. Dyskusja, która obecnie się toczy - jak powiedział „Financial Times” anonimowo jeden z dyplomatów, zawiera się w kwestii czy dać „gwarancje” czy może raczej „zapewnienia”. Jak dodał, mając na myśli Ukrainę „nie możemy im obiecać, że pójdziemy za nimi na wojnę, ale możemy złożyć długoterminowe obietnice, że zapewnimy im bezpieczeństwo na inne sposoby”. Inny z rozmówców wyjaśnił, iż w tym wypadku „to kolejne zapewnienia, że pomoc w postaci broni, sprzętu, amunicji będzie kontynuowana”. Ważne, abyśmy rozumieli ten mechanizm. Są nim zainteresowane państwa silniejsze zarówno pod względem ekonomicznym i militarnym (Stany Zjednoczone) czy tylko gospodarczo (Niemcy). Jest tak dlatego, że umożliwia on kontynuowanie w przyszłości gry na rzecz zwiększania własnej pozycji, co jest łatwiejsze w realiach trwającego przetargu (kolejnych transz pomocy wojskowej i ekonomicznej). To jest właśnie strategia długodystansowca, o której mówił Scholz, a która ma przy okazji ten atut, iż umożliwia nadrobienie opóźnień na starcie.

Instytucjonalizacja

Przeciwieństwem podejścia „elastycznego” jest instytucjonalizacja procesu, czyli określenie ról i procedur, co premiuje państwa relatywnie słabsze, ale obecne w systemie kolektywnym. To z tego też powodu niemiecki kanclerz nie był zainteresowany formatem Warszawa – Paryż – Berlin z udziałem Kijowa, bo w takim układzie znalazłby się w defensywie. Państwa słabsze lub dysponujące mniejszymi zasobami, w tej kwestii Francja i Polska są zazwyczaj zainteresowane instytucjonalizacją układów wielostronnych, bo to jest dla nich asekuracja na wypadek właśnie takich niekończących się negocjacji i gry potencjałów. Oczywiście nie zawsze tak jest bo wielcy gracze, w tym wypadku Niemcy, stosują strategię kooptacji. Najlepiej widać to na przykładzie ostatniej publikacji na temat stopniowego wdrażania zasady jednomyślności w unijnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa.

Uprzywilejowanie dużych graczy

Wczoraj portal Politico opublikował wspólny artykuł ministrów spraw zagranicznych państw unijnych poświęcony tej kwestii. Zanim jednak przejdę do omówienia jego wymowy warto przypomnieć poprzedzające tę publikację wydarzenia. Jeszcze w ubiegłym roku kanclerz Scholz, zarówno publikując swój artykuł programowy w amerykańskim periodyku „Foreign Affairs” jak i przemawiając na Uniwersytecie Karola w Pradze, wyznaczył ramy europejskiej debaty politycznej e nadchodzących miesiącach. Opowiedział się mianowicie za rozszerzeniem Unii i przyjęciem do Wspólnoty Ukrainy, ale zarazem powiązał, a nawet uzależnił, rozpoczęcie tego procesu od reformy głosowania w ciałach Wspólnoty, polegającej na odejściu od zasady jednomyślności na rzecz systemu większościowego. Ten nowy model uprzywilejowuje te państwa, które mają dziś najwięcej do powiedzenia, a nie ulega wątpliwości, że Niemcy należą do tej kategorii i tych, którzy są w stanie tworzyć koalicje większościowe lub być ich trzonem. Aby w ogóle mówić o jakichś koalicjach, forsujących konkretne rozwiązania i mające wpływ na bieg spraw, trzeba po pierwsze uczestniczyć w gremium stanowiącym jądro potencjalnej większości. Na początku maja niemiecki MSZ poinformował o powstaniu „koalicji przyjaciół” głosowania większościowego, w skład której prócz Niemiec, weszła Francja, Włochy, Hiszpania, państwa Beneluksu oraz Słowenia i Finlandia. Nasz MSZ odpowiedział na tę dość ogólnikową deklarację oświadczeniem, w którym po pierwsze zgłosiliśmy nasz kategoryczny sprzeciw wobec perspektywy odejścia od zasady jednomyślności i w końcowej części tego stanowiska napisaliśmy, że „jeśli dojdzie do skoordynowanej jednostronnej rezygnacji z tych praw przez te państwa członkowskie lub do przyjęcia moratoriów na niekorzystanie przez nie z prawa weta w unijnych procesach decyzyjnych gwarantujących takie prawo, Polska uszanuje te decyzje i przyjmie je ze zrozumieniem.” Chodzi o odwoływanie się do prawa veta w głosowaniach i jak należy rozumieć Warszawa, samemu nie rezygnując ze swych uprawnień, nie ma nic przeciw temu, że inne państwa obiorą taką drogę.

Problem systemu głosowania

Wczorajszy artykuł w Politico, sygnowany przez ministrów takich państw jak Niemcy, Hiszpania, Słowenia, państwa Beneluksu czy Rumunia jest, jak należy rozumieć, wyjściem naprzeciw naszym sugestiom. Ale zanim omówię tezy tego wystąpienia warto zwrócić uwagę, że nie zostało ono podpisane ani przez ministrów spraw zagranicznych Włoch, ani Francji, ani też Finlandii. Można być zatem „przyjacielem” głosowania większościowego nie firmując konkretnych rozwiązań. Dziś nie wiadomo jeszcze, czy ta nieobecność jest świadectwem dystansowania się Paryża, Helsinek i Rzymu od spisanych propozycji (nie można tego wykluczyć), czy może wynika z innych powodów. Warto byłoby aby nasza dyplomacja wyrobiła sobie pogląd w tej kwestii. Ale przejdźmy do propozycji. Ministrowie państw unijnych chcą po pierwsze utrzymania dotychczasowej twardej linii wobec Rosji i wsparcia dla Ukrainy. To, ich zdaniem, ze względu na przełamywanie istniejących we Wspólnocie blokad politycznych i generalnie biorąc pod uwagę konieczność przyspieszenia i usprawnienia procedur, uzasadnia odejście w niektórych obszarach od zasady jednomyślności. Już takie postawienie sprawy stawia nas w trudnej pozycji, bo blokując zmiany instytucjonalne automatycznie możemy być oskarżeni o utrudnianie jeśli chodzi o politykę wspierania Ukrainy czy budowania kolejnych pakietów sankcyjnych. Jak piszą sygnatariusze tego wystąpienia „nie opowiadamy się za zmianami traktatowymi, ani nie przewidujemy przeciągającej się debaty akademickiej.” Ich zadaniem chodzi po prostu o pragmatyczne przyspieszenie prac i zwiększenie efektywności działania. Mamy w tym wypadku ujawnienie kolejnego mechanizmu uprawiania polityki w unijnych gremiach. Nie wystarczy tylko w tych pracach uczestniczyć (być obecnym) - trzeba też mieć umiejętność proponowania rozwiązań pozytywnych. Sama negacja, obrona istniejącego systemu w sytuacji, kiedy wszyscy widzą, że jest on niesprawny, z góry skazuje nas na polityczną izolację.

Brak inicjatywy

Moim zdaniem, podstawowy problem polskiej dyplomacji w kwestiach unijnej polityki, oczywiście prócz znanych bolączek, jest taki, że nie umiemy wykazać się inicjatywą, nie proponujemy rozwiązań. Naszą aktywność ograniczamy często do mówienia, iż jakieś propozycje nam nie odpowiadają. Taka „negatywna platforma” od razu sytuuje nas na marginesie. Autorzy artykułu podchwycili propozycję naszego MSZ-u, ale ją odwrócili. Proponują rozszerzenie praktyki „konstruktywnego wstrzymania się od głosu” i po drugie, w ramach „programu pilotażowego”, wprowadzenie tej reguły w kilku starannie wybranych obszarach - np. jeśli państwa Wspólnoty zgodzą się jednogłośnie w kwestii ustanowienia misji cywilnej Unii Europejskiej w jakimś państwie, to techniczne szczegóły dotyczące tego jak ona jest zorganizowana mogłyby być już poddane tej nowej, większościowej procedurze podejmowania decyzji. Inna możliwość dotyczy stanowiska zajmowanego przez niektórych przedstawicieli Wspólnoty w imieniu Unii, które do tej pory nie podlegały głosowaniu, ale w praktyce i w tym wypadku publiczna wypowiedź była poprzedzona osiągnięciem konsensusu. Teraz można byłoby od tej nieformalnej i nieskodyfikowanej zasady odejść. Trzecią konkretną propozycją jest wytypowanie niektórych, najmniej kontrowersyjnych pól w ramach polityki bezpieczeństwa i zagranicznej, w której państwa Wspólnoty mogłyby odejść w trybie konsensualnym od zasady jednomyślności. Ta bardzo ostrożna i wyważona propozycja ma dwa oczywiste cele. Po pierwsze, chodzi o dokonanie wyłomu w dotychczas niewzruszonym gmachu jednomyślności, po drugie, co oczywiste, pokazanie, że zasada głosowania większościowego naprawdę przyspiesza i usprawnia procedowanie. Tak będzie w szczególności, kiedy wytypujemy niekontrowersyjne obszary. W efekcie „temat” zostanie odczarowany a zasada wstrzymania się od głosu skompromitowana przede wszystkim dlatego, że w praktyce pozbawi państwo członkowskie posługujące się takim narzędziem wpływu na konkretne rozwiązania, co może mieć dla niego w przyszłości negatywne skutki.

Niemiecki przykład

Propozycja zwerbalizowana w portalu Politico ilustruje też zasadę, o której pisałem już wcześniej. Jeśli dążymy do osiągnięcia naszych celów politycznych, to raczej proponujmy pozytywne rozwiązania, a nie tylko negatywne, starajmy się myśleć w kategoriach strategicznych, tj. oceniajmy sytuację, miejmy wizję rysujących się trendów i formułujmy propozycje wyprzedzające, zanim zaistnieje sytuacja kryzysowa. Doskonałą ilustracją tego jak to się robi jest niedawne spotkanie Rady Państw Morza Bałtyckiego, które odbyło się na początku czerwca w niemieckim Wismarze. Berlin sprawuje w tym gremium rotacyjne przywództwo, nie może zatem dziwić, że stara się wykorzystać nadarzającą się okazję. Czego my, niestety nie robimy, bo mimo, iż kierunek bałtycki jest w moim odczuciu jednym z najważniejszych dla naszych interesów, to byliśmy na tym spotkaniu reprezentowani w randze wiceministra mimo, że Berlin przysłał kierującą resortem spraw zagranicznych Annalenę Baerbock. Ale co innego jest tu istotne. Otóż w wydanym oświadczeniu reprezentanci państw Morza Bałtyckiego przyjęli „do wiadomości decyzję rządu niemieckiego o zainicjowaniu krajowego programu natychmiastowych działań w celu wydobycia amunicji zalegającej na dnie Morza Bałtyckiego Północnego, w tym rozwoju mobilnej platformy do usuwania niewybuchów. Rada z zadowoleniem przyjęła ofertę Niemiec dotyczącą wymiany doświadczeń tego programu z partnerami regionalnymi”. Sprawa jest jednostkowa ale charakterystyczna. Otóż w grudniu ubiegłego roku Bundestag wyasygnował 100 mln euro po to, aby uruchomić niemiecki, krajowy program działań na rzecz usuwania niewybuchów, w tym broni chemicznej z dna Bałtyku. Nie trzeba być wielkim znawcą historii aby wiedzieć, że problem powstał w wyniku działań podjętych przez Niemców zarówno w czasie I jak i w szczególności II wojny światowej. Po zakończeniu ostatniego konfliktu, Alianci zatapiali też niemiecką amunicję i broń chemiczną w Bałtyku, ale trudno poważnie utrzymywać, że nie miało to związku z III Rzeszą. Skala tego problemu jest trudna do oceny, ale naukowcy szacują, że na dnie Bałtyku leży co najmniej 50 tys. ton broni chemicznej oraz ok. 1,5 mln ton innej amunicji, zawierającej trotyl. Na przykład w okolicach podejścia do portu w Gdańsku ma zalegać, jak się szacuje nawet 50 tys. ton tego poniemieckiego „spadku”. Olbrzymie ilości niewybuchów znajdujących się na dnie Bałtyku są problemem (była ona zatapiana również, a może przede wszystkim, u wybrzeży Niemiec) dla dzisiejszych planów „zielonej transformacji”, bo utrudniają i dramatycznie zwiększają koszty budowy morskich farm wiatrowych, nie mówiąc już o problemach z rozbudową portów i kładzeniem na dnie morza instalacji (kable, rurociągi etc.).

Szach Berlinowi?

Kto ma zapłacić za usunięcie tych pozostałości? Na zdrowy rozum ci, którzy wywołali wojnę i nie zapłacili reparacji. Notabene, w ramach naszej polityki domagania się od Berlina odszkodowań wojennych, powinniśmy podjąć tę kwestię i domagać się od Niemców, z powodów ekologicznych, oczyszczenia dna Bałtyku wzdłuż naszych wybrzeży. W zamian mamy pochwałę niemieckiego programu, który będzie skierowany najpewniej na rozwiązanie własnych problemów i scedowanie całej sprawy na gremia unijne. I na tym polega skuteczna strategia polityczna. Jej istotą jest minimalizowanie własnych kosztów, strat reputacyjnych i przejmowanie nawet w trudnych obszarach inicjatywy. Berlin podjął działania wykorzystując pasywność innych. Może to my powinniśmy zacząć montować, w tej konkretnej sprawie, koalicję państw basenu Morza Bałtyckiego. Ale najpierw należałoby dostrzec nadarzającą się okazję i prawidłowo ukształtować nasze priorytety.

Problem polskiej polityki międzynarodowej

W tym momencie zbliżamy się do istoty spraw. Często jestem pytany w trakcie spotkań z czytelnikami co my Polacy moglibyśmy zrobić aby zwiększyć sprawczość naszego państwa. Rzeczywiście nie jest ona wielka, a nasze niezadowolenie z sytuacji często manifestujemy dość jałową krytyką naszej dyplomacji i MSZ-u. Ale musimy uderzyć się we własne, a nie cudze piersi. Minister Spraw Zagranicznych nigdy w czasie ostatnich 30 lat nie miał znaczącej pozycji w rządzie (rzekome wpływy R. Sikorskiego to raczej wynik autoreklamy, a nie rzetelny opis rzeczywistości). Sprawy zagraniczne nie były priorytetem polityki i polityków. Kiedy ostatnio wicepremierem był minister odpowiadający za sprawy zagraniczne? Kiedy wydawaliśmy odpowiednie środki na ten obszar? Utyskujemy, że nie wykształciliśmy nowoczesnych zdolności i zespołu kadr, a przydałyby się one w obecnych realiach, ale kiedy postawiliśmy w debacie publicznej kwestię planowania strategicznego na poziomie państwowym, koordynacji wielu obszarów i odpowiednich nakładów na politykę zagraniczną? W Niemczech szef resortu spraw zagranicznych, i tak jest od wielu lat, był zawsze liderem współ-koalicjanta. To tylko po części było efektem tego, że tam rządzą koalicje. Mieliśmy również do czynienia z wyraźnym sygnałem (dla klasy politycznej), że sukces każdego rządu jest mierzony też sukcesem jego polityki zagranicznej. Za takim nastawieniem musiały iść pieniądze, ale przede wszystkim dobór kadr, co przez lata prowadziło do otwierania ścieżek awansu w świecie polityki. Jeśli zatem chcemy zwiększyć nasze możliwości w tym obszarze, to musimy zacząć od „awansu” polityki zagranicznej w świecie polskiej polityki. Jeśli w przyszłym rządzie, nieważne czy koalicyjnym czy jednopartyjnym, szef MSZ-u będzie jednym z liderów obozu rządzącego i będzie miał rangę wicepremiera, to wówczas będzie to sygnał, że być może weszliśmy na dobrą drogę.